随着社会经济的快速发展，公共利益受到侵害却得不到有效保护的现象时有发生，越来越多的专家学者建议建立完善公益诉讼制度，为此也做了大量的理论探讨。修改后的民事诉讼法增加了公益诉讼这一重要内容。我国公益诉讼制度随着民事诉讼法的修改实现了从无到有的突破。然而，民事诉讼法的修改虽然对传统的当事人适格理论和制度有了重大突破，确认了非实体利害关系人具有提起民事公益诉讼的主体资格，却未明确哪些机关和组织可以作为公益诉讼的主体。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。为贯彻落实这一要求，《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（下称《授权决定》）和《检察机关提起公益诉讼试点方案》（下称《试点方案》）为探索检察机关提起公益诉讼提供了制度遵循。甘肃省作为最高人民检察院确定的检察机关提起公益诉讼13个试点省份之一，截至2016年12月底，已发现公益诉讼案件线索228件，履行诉前程序181件，向法院提起诉讼34件。

　　检察机关提起公益诉讼的理论与现实基础

　　从理论基础来看，首先，根据一般诉权理论，诉权分为实体诉权和程序诉权，实体诉权要求权利人与所诉案件有利害关系，而程序诉权的权利人仅享有程序上起诉的权利，不要求与所诉案件有利害关系，无论是刑事公诉案件还是公益诉讼案件，均是以程序诉权理论为基础。检察机关提起公诉，代表国家行使诉权，为提起公益诉讼提供了理论依据。其次，公益诉讼案件多涉及行政机关，个人起诉往往会处于弱势地位，而检察机关作为国家法律监督机关，在诉讼中能够与行政机关处于平等对抗地位，有利于实现对国家利益和社会公共利益的充分保护。

　　就现实基础而言，我国正处于社会结构转型的特殊时期，实践中，有的单位或个人为追求经济利益，损害国家和社会公共利益的情形时有发生。特别是有的行政机关不积极履行职责，造成国有资产流失。因为监督缺位，对损害公益的行为未能尽到有效监管，使得国家和社会公共利益长期处于被侵害状态而不能得到有效的司法救济。因此，现阶段检察机关作为国家法律监督机关，代表国家以法律手段提起公益诉讼维护公共利益，具有现实必要性。相较于公民、社会组织和其他国家机关，检察机关提起公益诉讼更具有现实可行性，无论从业务素质、法律基础还是从办案经验来说，检察机关均具有良好的司法资源，有责任也有能力办理公益诉讼案件。

　　检察机关提起公益诉讼实践中遇到的问题

　　根据《授权决定》《试点方案》以及《甘肃省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》等规定，甘肃省检察机关共确定了8个试点市级院和52个试点基层院。通过近一年半时间的试点，公益诉讼工作取得了良好的法律效果和社会效果，但也遇到了一定的困难。

　　首先，关于检察机关在公益诉讼中的法律地位问题。目前理论界主要有两种观点：一是法律监督者。认为检察机关提起公益诉讼，是基于其法律监督机关的地位，与公诉权、侦查监督权等同属于法律监督手段。在公益诉讼过程中，其不但具有起诉者的身份，还享有对法院审判活动的监督权。二是公益代表人。认为检察机关提起公益诉讼是为了保护国家和社会公共利益，这是检察机关提起公益诉讼的最终目的，所以在公益诉讼中检察机关的地位应为公益代表人。根据《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（下称《审理办法》）第4条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定；第14条规定，人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，诉讼权利义务参照行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。笔者认为，检察机关代表国家和社会公共利益，依据法律规定行使诉权，既不享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险，有其特殊性，不应当参照民事诉讼法或者行政诉讼法中关于原告权利义务的规定。

　　其次，要求行政机关整改难以提出具体标准。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定，在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。实际上，行政机关在收到检察建议以后，一般会在一个月内就检察建议内容书面回复检察机关，在形式上符合采纳检察建议的标准。但其中也面临着两个方面的问题：第一，如何界定行政机关是否依法履职，建议内容是否得到整改以及整改的程度等等，只能依靠检察机关现场回访得知。第二，行政机关是否依照检察建议内容进行整改，不是单靠书面回复来证明，而是要采取一定措施，收到一定效果。但“依法办理”只是一个泛泛的说法，并没有涉及采取的措施是否合法有效，收到的效果是否显著等等，实际办案中各试点地区检察院对此也存在认识差异，有的认为只要付诸实施整改，就已经达到了不诉标准，有的认为只有彻底整改完毕，才能对此不进行起诉。

　　完善检察机关提起公益诉讼制度的思考和建议

　　关于公益诉讼受案范围。民事诉讼法第55条明确规定，污染环境和损害众多消费者合法权益两个领域可以提起民事公益诉讼，同时通过“等损害社会公共利益的行为”作为除上述两个领域之外的兜底性规定。因此，未来民事公益诉讼的受案范围，除污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，也应当包含损害国家和不特定第三人的利益的行为。对于行政公益诉讼，《试点方案》规定可以提起行政公益诉讼的领域包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。未来，除上述三个领域可以作为重点领域外，只要是行政机关不作为或乱作为的行为，造成了国家或社会公共利益损害的，都可以纳入行政公益诉讼范围。

　　有必要保留诉前程序。提起公益诉讼制度的目的就是要使检察机关对在司法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出检察建议并督促其纠正，因此，从公益诉讼的目的出发，设置前置程序是很有必要的，通过诉前检察建议可以督促行政机关及时依法履行法定职责。只有在行政机关仍不作为或拒不更正违法行为的前提下，再由检察机关提起公益诉讼，既给了行政机关自我纠错的机会，又可以制止侵害国家或社会公共利益的行为。

　　审判应当采用集中管辖。《审理办法》规定，民事公益诉讼案件由侵害行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级人民法院管辖，行政公益诉讼案件由最初作出行政行为的行政机关所在地基层人民法院管辖。上述两项规定基本确定了现阶段公益诉讼的管辖法院。但是，公益诉讼不同于一般的民事、行政诉讼，公益诉讼的管辖应有其特殊性。在履行了诉前程序后，能够提起诉讼的案件，一般具有案情复杂、所涉及利益范围较广、社会影响较大等特点，且在行政公益诉讼中被告为当地行政机关。因此，探索公益诉讼案件跨区域集中管辖，既可以提高检法两院对公益诉讼案件的专业性，又可以减轻外来的压力。

　　举证责任应有其特殊性。举证责任是指主张对自己有利的事实的诉讼当事人应提出证据证明的责任，避免因待证事实处于真伪不明状态而承担不利的诉讼后果。公益诉讼举证责任的分配是否合理，直接影响公益诉讼能否进行，能否达到维护公共利益的目的。鉴于公益诉讼案件所具有的特殊性，在举证责任的分配上应体现出区别于传统私益诉讼的特殊性。对于民事公益诉讼，检察机关对损害事实和损害后果进行举证，被告对损害事实与损害后果之间不存在因果关系以及免责事由承担举证责任。对行政公益诉讼，可以参照行政诉讼法，适用“被告举证原则”，即检察机关对不履行责任或违法行使职权造成公益损害的事实进行举证，被诉行政机关需对其积极履行了法定职责及其具体行政行为与公益的损害不存在因果关系承担举证责任。

　　检察机关提起公益诉讼有其现实必要性、合法性和可行性，目前尚处于试点阶段，除上述已提出的困难外，还存在聘请的鉴定人应当具有何种资质、鉴定产生的费用如何承担、诉讼时效、办案期限等问题，为保证公益诉讼的顺利进行，还需在立法和制度规定上予以细化。

　　（作者为甘肃省人民检察院副检察长）